Józef Olszewski, Biurokracja (część druga)

Olszewski przedstawia szczegółową analizę państwa biurokratycznego i biurokracji: Zadanie państwa, pojętego według nowszych zapatrywań, ograniczać się powinno na uregulowanie stosunków między jednostkami i pomiędzy związkami społecznymi, które powstały przez poczucie tych składników do szerszych obowiązków, aniżeli zasklepienie się w sferze samolubnych prywatnych interesów, czyli pomiędzy związkami zawodowymi. Dalej obowiązkiem państwa powinno być uregulowanie celów prawnych całości, jako takiej, a wreszcie unormowanie stosunku do obcych państw.

 

            Jeżeli jednak rząd stoi poza społeczeństwem, poza interesami ludności, a nawet często i przeciw nim, jeżeli ci, co ten rząd i państwo reprezentują, walczą o szablonową formę każdej drobnostki w urządzeniu życia publicznego, jeżeli wszędzie, czy potrzeba czy nie, starają się uwidocznić i dać uczuć swój wpływ i swoją władzę, to państwo tak rządzone musi stać się antytezą instytucji i powołania wyżej wspomnianego.

 

            Przeciw tak zorganizowanemu państwu podnosić się muszą powszechne zarzuty, które sprowadzone następnie do wspólnego mianownika dają w rezultacie definicję państwa biurokratycznego.

 

Zarzuty, jakie podnoszą się przeciw działalności spaczonego przez biurokrację związku państwowego polegają na dwojakiem ocenianiu rzeczy.

 

Albo zdarza się, że państwo zaniedbuje w sposób uporczywy wydanie i stworzenie urządzeń, których domaga się od niego rozwój konstytucyjny lub administracyjny, albo nowe uksztaltowanie się stosunków społecznych i obywatelskich, lub też – i to jest częstszy wypadek – zdarza się, że państwo wykracza poza granice rozumnej i pożytecznej działalności, uważając całe życie publiczne za swoją wyłączną własność i dziedzinę i siebie tylko za czynnik uprawniony do inicjatywy i do pracy na tym polu, i w ten sposób samo chce spełniać zadania, które nie należą do powołania państwa, lecz z natury rzeczy pozostawione być winne inicjatywie prywatnej jednostek i związków społecznych.

 

Prócz tych dwóch, wprost przeciwnych sobie rodzajów fałszywego zakreślenia sobie przez państwo granicy działalności, z których jeden grzeszy zbytnią skromnością i bojaźliwością, a drugi przesadną zarozumiałością w swoje siły, błądzi najbardziej państwo biurokratyczne przez oddanie nieograniczonego kierownictwa rozbujałym do nieznanych dawniej granic życiem publicznym w ręce urzędników, którzy z rządzenia robią sobie zawód i tylko do tego zawodu specjalnie bywają kształceni, a konserwując w organizmie skomplikowanym, od reszty świata murem chińskim odgrodzonym, ducha odrębności i kastowości, stają się rządem w rządzie, państwem w państwie.

 

Żeby choć przywilej rządzenia w ten sposób dostawał się przynajmniej z reguły w ręce ludzi o wybitnych talentach, swobodnych zapatrywaniach i wysokich, szczytnych dążeniach, rezultat nie byłby tak ujemny – tymczasem wobec zapotrzebowania do szeregów armii urzędniczej idącego w setki tysięcy zdarzać się muszą i zdarzają się w tej licznej armii ludzie mierni, prawdziwi wyrobnicy w rzemiośle rządzenia. Tacy rzemieślnicy urzędowi trzymają się suchej czczej formy, nie badając treści urządzeń państwowych i ich właściwego celu, raz dlatego, że nie rozumieją ich ducha, po wtóre, bo to dogadza i odpowiada ich umysłowej ospałości i etycznej obojętności, a nadto uwalnia ich od związanej z każdym samodzielniejszym działaniem odpowiedzialności.

 

Biurokracja nie zna co to jest wola ludności, choćby najpowszechniej wyrażona, której przecież zawsze jakaś rzeczywista potrzeba musi służyć za podstawę, a której zaniedbania i ryczałtowe odrzucanie przynieść musi szkodę interesom państwa bezpośrednio lub pośrednio. Zamiast uznać opinię rządzonej ludności i jej prawnie objawioną wolę za podstawę i punkt wyjścia do nowego ukształtowania stosunków, lub do porzucenia dotychczasowych nawyczek, biurokracja prędzej uważać ją będzie jako skierowany przeciw sobie wyrzut i jako wpływ ducha opozycji.

 

Biurokracja zatem nie jest niczym innym, jak twierdzi w swej definicji Mohl, jak „fałszywym pojmowaniem powołania instytucji i idei państwa, spełnianego przez olbrzymią armię urzędników, złożoną po największej części z miernej wartości elementów, poprzestającą na formalistycznej manipulacji, dotkniętą różnorodnymi przywarami i traktującą zawód swój jako rzemiosło” („Politik”).

Dawniej mylnie rozumiano pod biurokracją jedynie formalistyczne załatwianie spraw z pominięciem uwagi na treść i ducha, tudzież jako kastową organizację stanu urzędniczego, który uprawia rządzenie jako rzemiosło, odosobnia się od reszty obywateli państwa i butnie nosi głowę ponad resztą świata. W tym pojmowaniu zapomniano o ważnym błędzie biurokracji, a mianowicie, że ona nie pojmuje należycie zadań państwa i wiele rzeczy zupełnie zaniedbuje, nie umiejąc ocenić ich potrzeby i korzyści. Dalej w pojęciu tym nie obejmowano możliwości szkodzenia przez biurokrację społeczeństwu – choćby stanowczym i treściwym działaniem, ale skierowanym na szkodę społeczeństwa przez złe zrozumienie jego potrzeb (s. 100-104). 

 

Autor Biurokracji zastanawia się czemu przypisywać, że w państwach, które rządzą się systemem parlamentarnym, a więc tam, gdzie zdawałoby się, że wybór środków rządzenia i ich sposób zastosowania leży w rękach reprezentacji ludności, niemal na każdym posiedzeniu ciała parlamentarnego, ile razy są na porządku dziennym sprawy ogólniejszej natury, albo i przy omawianiu pojedynczych spraw słyszeć się dają ciągłe utyskiwania na nadużycia władz i na krzywdzenie praw ludności przez urzędników? Posłowie, nawet z obozów zwanych umiarkowanymi, żalą się, że chociaż pewne prawa, wywalczone długim i uciążliwym staraniem i zagwarantowane zasadniczymi ustawami, przyznają ludności pewne uprawnienia i ochronę jej interesów, władze do praw tych i do brzmienia ustaw nie stosują się i albo po prostu przechodzą nad nimi do porządku, negując milcząco ich istnienie, albo interpretują te ustawy tak sprzecznie z ich duchem i właściwą wolą prawodawcy, że równa się to prawie ich wyraźnemu zawieszeniu (…).

 

     Jeżeli się teraz zważy, że te narzekania, jakie podnoszone bywają w ciałach reprezentacyjnych ludowych i na zgromadzeniach wolnych związków społecznych, przeciw wykonaniu przez władze ustaw zasadniczych i innych, rozchodzą się i odbijają echem wśród milionów obywateli państwa, to jak się potem dziwić, że czasem i wyjątkowo dobrze przemyślany czyn i krok władzy, nie znajduje spodziewanego uznania i przyjęcia w umysłach ludności, że się ujemne spostrzeżenia pojedynczych faktów generalizuje i potęguje do znaczenia powszechnej, regularnej krzywdy i że się podnosi opozycja przeciw panowaniu biurokracji nad ludem (…).

 

             Żadnej (…) wymówki nie ma i mieć nie może krępowanie obywateli państwa zachciankami biurokracji, jeżeli rozchodzi się o zdobycie na egzekutywie rządowej, jako administracji stosunków społecznych, tych ulepszeń i reform, które zaprowadzono już dawno w innych szczęśliwszych, bo silniejszych i odważniejszych krajach i które stanowią ich słuszną dumę; jeżeli w staraniach o te zdobycze natrafia się na zimny, bezmyślny opór biurokracji, nie znoszącej żadnych zmian, to czyż można się dziwić, że społeczeństwo odsuwa się coraz bardziej od tej kasty samolubnej i chciwej władzy, która służy pod sztandarem biurokracji. Nic dziwnego, że w tych warunkach lud, coraz bardziej uświadamiany na punkcie swoich praw i ich rzeczywistego uznania, przechyla coraz bardziej swoją sympatię ku jednostkom i partiom, może i nie we wszystkim dobrze myślącym, ale odważnie przeciw nadużyciom biurokracji występującym i zapisuje się do obozów, wywieszających hasło opozycji dla opozycji, byle zwalczyć rząd, któremu już nie ufa.

 

            Jak się dziwić, że lud nie ufa urzędnikom, o których słyszeć musi codziennie nie tylko z ust radykałów, ale i od ludzi zresztą politycznie umiarkowanych, że jego prawa depczą i niego wolność krępują, na których nominację nie ma żadnego wpływu, owszem przyzwyczajony podejrzewać urzędników, że tylko wstrzymywaniem się od zjednania sobie popularności i tylko unikaniem dogadzania życzeniom ludu dochodzą do szybkich awansów i odznaczeń.

 

            Widzimy też na codziennym doświadczeniu, do czego prowadzi konsekwentnie wzrastająca przepaść nieufności między ludem a organizmem rządowych funkcjonariuszów, powołanych do jego uszczęśliwiania; widzimy od lat stu przeszło do jakich obozów nieprzyjaznych wszelkiemu spokojnemu rozwojowi społecznemu zapędzany zostaje lud przez ten rozdźwięk między jego wrodzonym poczuciem prawa do sprawiedliwej opieki, a między zimną biurokratyczna maszynerią państwową (…).

 

            Tymczasem biurokracja pracuje codziennie niemal nad utrwaleniem opinii, że ona jest głównym powodem zwłoki, jakiej doznaje wprowadzenie instytucji prawnych i społecznych, zabezpieczających ludności udział w rządzie i mających chronić prawa jednostki i ogółu przed samowolą rządów. Zarzucają jej, że to ona podszeptuje panującym odrazę i obawę tych reform politycznych, a przynajmniej nakłania ich do odwlekania tych nawet zmian, które okazują się z biegiem czasu niezbędnymi i nieuniknionymi.

 

            Biurokracja nie chce dzielić się z nikim władzą, zdobytą nieprawnie, bo nie z woli ludu, ani z woli jego pierwszych naturalnych przywódców, pochwyconą podstępnie i obłudnie pod pozorem stania na straży interesów państwa. Ona nie może pojąć żadną miarą, że władzę uzyskuje się nie tylko rozkazem i siłą, i że to, co dziś opanowała przez swój przemożny i nie znoszący żadnej konkurencji wpływ, to samo mogła osiągnąć przez przewagę korzyści widocznych i przez dowody dobrych chęci.

 

            Okazywanie na każdym kroku obawy przed wprowadzeniem żądanej powszechnie odpowiedzialności publicznej urzędników, nie może żadną miarą wzbudzić wiary w dobre chęci biurokracji dla wolności i interesów ludności, zwłaszcza, że ociężała w każdym innym razie i niedołężna, kiedy chodzi o cofnięcie jej na więcej ograniczone pole działalności, broni się z rzadką energią i siłą przerażonego zmysłu samozachowawczego.

 

            W krajach, gdzie istnieją już nieco wolniejsze formy życia państwowego, nie mogą one rozwijać się swoją naturalną siłą, bo biurokracja stara się wszelkimi siłami o ograniczenie uzyskanych przez ludność praw do minimum, aby nie stracić ani odrobiny z przywilejów, pozostałych dla niej z idącego przeciw jej woli rozwoju samorządu (…).

 

            Biurokracja nie pojmuje i nie znosi żadnego oporu przeciw swoim zarządzeniom, uważając go zaraz za zamach na całość i bezpieczeństwo idei państwa i istniejącego porządku prawnego. Tymczasem powinna by wiedzieć i pamiętać, że jeżeli w wykonaniu przez państwo, choćby słusznej, ale nie mniej przykrej obrony prawa siłą, zdarza się opór i niezadowolenie pokonanych czynników bezprawia, to jest to jedynie naturalny odruch, dający się łatwo psychologicznie wytłumaczyć, ale nie ma całkiem obiektywnej podstawy ani do zarządzania represji jeszcze silniejszej przeciw objawom opozycyjnym, ani do wprowadzania zmiany w działaniu dotyczącego organu władzy.

 

            Tak samo nie należy myśleć, że państwo powinno natychmiast zaprzestawać nawet koniecznej, słusznością i prawem wskazanej czynności, skoro tylko wśród obywateli, lub pewnego ich grona objawi się niezadowolenie z wydanych zarządzeń i skoro tylko dotyczące organa urzędowe spotykają się z nagana lub opozycją. Zaślepionych na właściwe zadania związku państwowego, samolubnych, źle myślących, którym państwo ze swoimi niezbędnymi urządzeniami stoi na zawadzie, będzie zawsze dość na świecie, ale tych nie należy mieszać z warstwą ludzi, widzących błędy w urządzeniach państwowych i dążących legalnymi środkami do ich naprawy i usunięcia.

 

            W takich razach spokój, powaga i miara w energii i w użyciu siły dla zwalczania opozycji przeciw zarządzeniom władz rządowych ochronią państwo od zarzutów poddania się panowaniu biurokracji, zarzutów, które podnosić będą elementy zdrowe.

 

            Często się zdarza, że urządzenia, przyjęte z początku opozycją i krzykiem oburzenia zjednują sobie z biegiem czasu ogólny poklask przez ostrożna i oględna zastosowanie – ale z drugiej strony zdarza się jeszcze częściej, że w państwach biurokratycznie rządzonych, trwają fatalne urządzenia prawne i administracyjne z niepowetowaną szkodą dla postępu w kulturze, w dobrobycie, całymi szeregami lat, bo biurokracja broni ich jako stanu posiadania swoich wpływów z energią i wytrwałością, uważając każdą dążność do zmiany za zamach na swój byt i swoje prawa.

 

            Idea państwowa, w przesadnym pojęciu biurokracji, polega na wzmacnianiu władzy państwa za każdą możliwą cenę i upoważnia wykonawców swoich do użycia w tym celów wszelkich środków, nawet kłamstwa i podstępu, uważając każdy środek za dozwolony, byle zdążał do wzmocnienia władzy rządowej (…).

 

W tym fałszywym pojęciu idei państwowej jest biurokracja wygodnym i silnym środkiem utrzymania władzy panującej, ale tylko tak długo, jak długo ta władza sama nie jest osłabioną i sparaliżowaną. W rzeczywistym niebezpieczeństwie potęga ta (…) lubi zawodzić i odmawia posłuszeństwa swoim dotychczasowym panom. Można jej jeszcze do pewnego czasu ze skutkiem używać do tłumienia zapędów wolnościowych społeczeństwa i ludu; przeciw żywiołowym przewrotom i przeciw najazdom obcym nie stanowi ona żadnego oparcia, ani obrony (s. 107-120).

 

Józef Olszewski opisuje cztery objawy biurokracji ogólnej natury: szablon i rutynę, pisaninę, ton urzędowy oraz drobiazgowość:

 

Jednym z głównych i charakterystycznych objawów biurokracji ogólnej natury jest ślepe trzymanie się szablonu, który obrońcy panowania urzędów lubią całkiem fałszywie identyfikować z pojęciem rutyny.

 

            Fałszywe to pomieszanie dwóch zupełnie odmiennych pojęć jest być może jedną z głównych przyczyn, że w dzisiejszych, na każdym innym polu tak wybitnie postępowych czasach, utrzymuje się jeszcze wiara w wyższość uzdolnienia do rządów ludzi posiadających teoretyczne, prawnicze i praktyczno-urzędnicze, biurowe wykształcenie nad ludźmi, którzy wnoszą do zawodu urzędnika znajomość rzeczywistego realnego życia, stosunków społecznych i gospodarczych.

 

            Przy bliższym rozważeniu tych pojęć okazuje się, że rutyna jest to doświadczenie, nabyte dłuższą praktyką w jakimś zawodzie. Temu doświadczeniu mają do zawdzięczenia ci, co je posiadają, że w skarbcu ich pamięci i znajomości zawodu znajdują w wątpliwych wypadkach zawsze jakiś analogiczny stosunek i pamiętając, jaki kierunek nadany wówczas traktowanej sprawie poprowadził ją na prawidłowe pod każdym względem tory, a kiedy w analogicznym wypadku źle zrobiony wybór zawiódł oczekiwania, mają możność w każdej wątpliwości wyjść obronną ręką i osiągnąć jak najlepszy skutek wydanego zarządzenia.

 

               Nawet tak pojęta rutyna nie może jednak zastąpić samokrytyki działania; pamiętanie o środkach, jakich użyć by należało w takich, a jakich w innych wypadkach nie może zastąpić świadomości, że droga obrana jest nie tylko praktyczną, ale i etyczną i moralną ze stanowiska społecznego (…). Rutyna to środek utylitaryzmu administracyjnego, ale nie cnota zasadnicza dobrego urzędnika i nie cel wychowania politycznego ludności. Dobrze, jeżeli ją posiada urzędnik, rozumiejący należycie swoje powołanie i umiejący każdej chwili odróżnić cel właściwy urządzeń państwowych od pojedynczych środków do celu tego wiodących, urzędnik, który patrząc na zadanie swoje w poszczególnej sprawie potrafi poza drobnymi szczegółami jej objąć równocześnie okiem także i szersze wymogi społeczne lub gospodarcze, lecz czym, jeżeli nie szablonem stać się musi ona w rękach funkcjonariusza władzy, który boi się i nie umie po prostu rzucić okiem poza granice swojego stolika biurowego lub poza widnokrąg, dający się objąć z okna danego urzędu.

 

            Rutyna już przez samą swoją naturę, generalizującą szczegóły potrzeb życia publicznego i prywatnego, przez mechaniczne powtarzanie jednej i tej samej czynności zabija umysł i autokrytycyzm działania, prowadzi do ślepego naśladownictwa w postępowaniu, które wymagałoby właśnie samodzielnej i dobrze pojętej inwencji – dlatego zostanie ona zawsze bronią ludzi o umysłach słabych, niezdolnych myśleć codziennie i samodzielnie; umysł bystro na świat i życie patrzący nie będzie numerował idei przez patron rutyny, lecz będzie kształtował działanie swoje według procesu psychicznej pracy, przeprowadzonego każdym razem oddzielnie i nie będzie zamykał sobie i ludzkości drogi do postępu (…).

 

Dalszym objawem biurokracji ogólniejszej natury jest przesadna pisanina i wywołane przez nią marnotrawstwo materialnych i intelektualnych sił społeczeństwa.

 

Mania przelewania na papier najbardziej nawet błahej spraw przelewania na papier najbardziej nawet błahej sprawy i przesada w piśmiennym opracowywaniu zarządzeń władzy, o ile panowała w dawnych czasach tylko ściśle w wewnętrznym życiu władz, w ich wzajemnym stosunku, pochłaniała wprawdzie niestosunkowy zasób sił społeczeństwa, które mogły być użyte do pożyteczniejszej pracy, lecz przynajmniej nie szkodziła tak społeczeństwu, jak to ma miejsce w dzisiejszym spotęgowaniu się pisaniny urzędowej.

 

W miarę rozwoju stosunków, kiedy z jednej strony objawy rządzenia musiały wyjść poza granice biura, a z drugiej strony, odkąd dopuszczalną się stała ocena i krytyka urządzeń i sprawowania władzy i z rzeczy tolerowanej, ze zwyczaju, urosła na prawo i obowiązek obywateli i społeczeństwa, stał się szał pisarski w urzędach prawdziwą klęską społeczną i chorobą instytucji państwa, istnym marnotrawstwem przyborów pisarskich. Zamiast osobistej interwencji urzędnika, który przy jakiej takiej zdatności może ocenić rzecz na miejscu w krótkim przeciągu czasu i w kilku słowach zarządzić i uporządkować to, do czego drogą pisaniny biurowej potrzeba szeregu lat i mozolnej pracy, pisze się polecenia i sprawozdania, sprawozdania i polecenia całymi latami, a rzecz sama stoi na dawnym miejscu, albo też po latach wielu wychodzi nareszcie zarządzenie, które nie odpowiada już rzeczywistości i po porównaniu ze zmienionym tymczasem stanem rzeczy budzić musi w odczytującym je obywatelu państwa śmiech politowania i zohydzać w społeczeństwie powagę rządu i władzy.

 

 Obarczenie, spowodowane rozwielmożnioną do niepojętych granic manią pisarską, musi z natury rzeczy wywoływać zaniedbywanie przez dzisiejsze urzędy wszystkich innych zadań, bardzo ważnych dla celów państwowych i społecznych, które nie polegają na spisywaniu foliałów papieru. Kiedy władze mają zajmować się inicjatywą dobra społecznego, dobrobytu gospodarczego lub rzeczami postępu i kultury, skoro czas ich schodzi na samym rejestrowaniu setek tysięcy aktów, jakie w ciągu roku do urzędu napływają? (…).

 

   Panujący dziś przeważnie w administracji państw nowożytnych centralizm jest obok innych przyczyn także powodem rozszerzania się manii pisarskiej i jej zgubnych dla organizacji urzędów skutków (…).

 

Jednym z powodów, który wywołuje nadmiar pisaniny biurokratycznej i połączone z tym utrudnienia w działalności władz, to jest nadmierna mania wzajemnego kontrolowania się urzędów bez zrozumienia, że często sama kontrola jest dla ogólnego wyniku bilansowego państwa kosztowniejszą, aniżeli owa wartość uratowana przez zbyt skomplikowana kontrolę (…).

 

 Biurokracji zarzucają dalej ogólnie pewien nieodpowiedni ton tak w ustnym, jak pisemnym odnoszeniu się jej do ludności, przypominający zwyczaje koszar wojskowych.

 

W dawnych czasach, kiedy warstwa urzędników państwowych rekrutowała się przeważnie ze sfer byłych wojskowych, przyzwyczajonych traktować obywatela państwa ze stanowiska komendanta, obowiązanego utrzymywać podwładnych w karbach dyscypliny wojskowej, mógł uchodzić w styczności urzędnika z ludnością rubaszny, ostry ton. Dziś, kiedy w państwach cywilizowanych zyskała prawo obywatelstwa zasada, że urzędnik jest organem wykonawczym woli ludności, wyrażonej przez ciała reprezentacyjne, płaconym przez nią i poddanym kontroli jej reprezentantów, nie wolno mu stawać do niej w pozycji, pretendującej jakąś wyższość i obywatel państwa musi oburzać się, kiedy ze strony władz i urzędników spotyka go ton ostry i butny; ludność zaczyna już dokładnie odróżniać delikatne nawet odcienie sposobu mówienia i pisania – o czym niejeden urzędnik biurokrata nie wie lub zadaje się nie wiedzieć (…). Urzędnik mówi zawsze i pisze w imieniu prawa i państwa i to nie do niewolnika, lecz do wolnego obywatela tego państwa i do pośredniego twórcy tego prawa, które jego słowom lub pismu moc nadaje (…).

 

Biurokracji zarzucają dalej ogólnie przesadną drobiazgowość, jakby rodzaj zdziecinnienia starczego, które objawia się w tym, że do rzeczy błahych, do sprawy chwilowej, lokalnej, przemijającej wartości, przywiązuje się przesadną wagę, a równocześnie zaniedbuje się uporządkowania i dopilnowania rzeczy prawdziwie ważnych (…).

 

   W tym kierunku daje przykład ujemny ustawodawstwo, normując z przesadną skrupulatnością szczegóły i szczególiki działalności władz, przeoczając równocześnie i właśnie z powodu zbytniego zajęcia się drobiazgami, rzeczy ważne, zasadnicze. Zdarza się także coraz częściej, że ustawodawstwo zaczyna normować z komiczną skwapliwością szczegóły w sprawach publicznych, których ogólne zasady chwieją się już tymczasem z powodu będących na porządku dziennym i zaawansowanych wyraźnie reform społecznych. Administracja biurokratyczna otrzymawszy tymczasem nowe przepisy nie patrzy całkiem na zbliżająca się żywiołową siłę, która uczyni wnet bezprzedmiotowym trzymanie się owych szczególików, lecz przywiązuje do formalistycznego stosowania ich taką wagę, jakby miały istnieć całe wieki i jakby zbawienie ludności leżało w wyuczeniu się na pamięć i w wypróbowaniu na wszystkie strony każdego najdrobniejszego postanowienia. Nikomu też nie przychodzi na myśl z pomiędzy kapłanów biurokracji, że państwo to czynnik ciągłości podstawowych urządzeń społecznych, ale nie instytucja do uporządkowywania administracyjnych zabawek (…).

 

Autor Biurokracji piętnuje fałszywe zamiłowanie do rzekomego „ładu” w drobnostkach, przerośnięte w samowolę w rzeczach pierwszorzędnej wagi: Najpierw ogranicza się przepisami prawnymi te drobne, niby nic nie znaczące objawy wolnej woli obywatelskiej, na ochronie których przecież nikomu nie może zależeć, bo nie stanowią kwestii wolności i ujęcie ich w ścisłe prawidła nie powinno zagrażać rozwielmożnieniem się formy ponad treść. W tej nadziei ci nawet, którzy z tytułu swego właściwego zadania stać powinni na straży ducha wolności, przykładają rękę do dzieła jej powolnego zniszczenia (…). Kiedy ujęto w karby i w szczegółowe ramki drobne wybujałości woli ludzkiej, jak się to dla okłamania siebie samego nazywać zwykło, przychodzi kolej naturalna na dalsze, ważniejsze elementy życiowe, bo te się zbyt silnie łączą z poprzednimi, aby je zostawić odłogiem, więc i one podlegają powoli skrępowaniu w nieprzekraczalne żadną miarą formy i powoli, idąc od objawów błahych do najważniejszych, całe życie obywatelskie i społeczne ulega wtłoczeniu w karby, spełniające rolę kagańca dla wolnej działalności.

 

W roli wykonawcy tak tworzonych przepisów organizujących życie, biurokracja kieruje się zasadą usuwania drobnych kamyczków z drogi życia, na której pozostają mimo to dalej karkołomne wyboje. Robi ona wrażenie maszynisty, kierującego pociągiem błyskawicznym, który całą uwagę swoją skierowuje na to, aby kurki, rączki i sztabki mechanizmu lokomotywy były zawsze wyczyszczone i zapatrzony w drodze na te drobiazgi, nie widzi w razie niebezpieczeństwa przepaści, grożącej zgubą jemu i powierzonym jego opiece ludziom (s. 120-135).

 

Kolejne rozdziały swej książki Olszewski poświęca Biurokracji w urzędzie, Biurokracji i życiu prawnemu, Biurokracji i życiu gospodarczemu, Biurokracji w szkolnictwie, a także statystyce biurokracji. Dla mnie szczególnie cenne wydają się uwagi autora odnoszące się do prawa i gospodarki.

 

Prawo abstrakcyjne, bezwzględne – twierdzi autor Biurokracjijest absurdem, bo prawo istnieje dla ludzkości, a nie odwrotnie i jedynym probierzem wartości danego prawa może być tylko ogólne odczucie jego potrzeby i użyteczności.

 

            Jak się też przedstawiają urządzenia nasze pod tym względem i czy można mówić w dzisiejszych warunkach o życiu prawnym właściwym tego pojęcia znaczeniu?

 

            W dzisiejszych cywilizowanych państwach panuje niepodzielnie prawo rzymskie, albo prawo z niego wyrosłe, produkt obcy, wyrosły nie na tle życia i jego potrzeb, lecz importowany z odległych czasów i odmiennych stosunków, do którego naginać się musiały sztucznie wrodzone poczucie i zwyczaje prawne. Szerokie warstwy ludności nie tylko w czasach recepcji tego narzuconego obcego prawa rzymskiego uważać je musiały jako obcą, narzuconą sobie niewolę prawną, lecz jeszcze i dziś, pomimo upływu tylu wieków, można niejednokrotnie spostrzec, że lud uważa niejeden przepis prawny, oparty na wyrozumowanych zasadach instytucji rzymskich, za proste bezprawie, za gwałt zadany swoim naturalnym pojęciom i zwyczajom prawnym.

 

            W ten sposób stworzono u nas prawo ponad życiem prawnym społeczeństwa i poza jego naturalnymi źródłami, a choć pierwsze musiało siłą faktów historycznych zwyciężyć napotykany u ludności na każdym kroku wstręt i opór, to stać się to mogło jedynie z równoczesnym zamieraniem zdrowego życia prawnego, które nie może się rozwinąć bez wlania w nie ożywczych soków rodzimego prawa.

 

            Prawo dzisiejsze rozwija się, rozrasta się i kształci, ale pozostaje zawsze tworem sztucznym, zimnym, niezdolnym ożywić i uzdrowić stosunków społecznych, które kształtują się poza jego wpływem, a nawet wbrew niemu. Corocznie powstaje olbrzymia ilość nowych prawideł prawnych, których istnienie i wpływ kończy się jednak na opublikowaniu ich w zbiorach ustawodawstwa, na opracowaniu krytycznym i komentarycznym ze strony teorii i na zastosowaniu mechanicznym przez władze do danych przypadków. Społeczeństwo, a przynajmniej przeważna jego część, stoi przed rosnącą z dnia na dzień księgą ustaw, jak przed tajemniczym skarbem ksiąg Sybilińskich, nie rozumiejąc jej i nie odczuwając chęci przyswojenia sobie jej tajemnic, które mu są tak obce, jak ci, którzy z powołania swego ustawy te do stosunków nieznanego przez nich życia rzeczywistego mają przystosowywać.

 

            Stąd pochodzi ta powszechna nieznajomość prawa, ta obojętność dla urządzeń prawnych, których uczy dopiero bieda w chwili kolizji z prawem i doświadczenie krzywdy doznanej z powodu ignorancji przepisów prawnych.

 

            Wykonawcy prawa, urzędnicy, czują tymczasem, że posiadają wyłączny monopol na mądrość prawniczą, czują z jednej strony wyższość swoją ponad ogół obywateli, nieznających najprostszych zasad prawnych i mimowolnie ulegać muszą obłędowi wielkości; z drugiej strony popadają z konieczności z roli bezstronnych wykonawców prawa w rolę nauczycieli i mentorów, zmuszonych poświęcać większą część swego czasu na rozwlekłe informacje i pouczanie stron o zasadach prawa materialnego i formalnego (s. 216-218).

 

            Biurokratyczny charakter prawodawstwa objawia się też niejednokrotnie w zbytnim zaufaniu społeczeństwa do zdolności kodyfikatorskiej i prawodawczej ludzi w prawie teoretycznie uczonych i zbytnie lekceważenie przy pracy ustawodawczej sił mniej w teorii, lecz za to więcej w praktycznym zrozumieniu potrzeb, wybitnych.

 

            Właściwie zdawałoby się, że czynność prawodawcza powinna być tak rozłożoną, że szkieletu do każdej ustawy, opartego na teorii prawa i na zasadach jego filozofii, dostarczać winni teoretycy, uczeni prawnicy, a na tym tle, w drodze praktycznych dyskusji, ankiet, obrabiają szczegóły ludzie praktyki, którzy jedni mogą trafnie ocenić, czy i które postanowienia szczegółowe i formalne dadzą się zastosować do danych warunków rzeczywistego życia, do sił ekonomicznych i intelektualnych obywateli, i czy nie będzie przy usunięciu dotychczasowego i zaprowadzeniu nowego prawa – jak mówi niemieckie przysłowie: „das Kind mit dem Bade ausgegossen”. 

 

Tymczasem dzieje się w rzeczywistości odwrotnie. Ogólny zarys ustawy rodzi się w najlepszym razie w poczuciu społecznym potrzeby uregulowania tej lub innej gałęzi interesów, a czynniki kierujące maszyną prawodawczą, albo znajdując w projektowanym nowym prawie swą własną korzyść, albo w przeciwnym razie, jeżeli już nie można dłużej zwlekać z wprowadzeniem narzuconej ogólną opinią reformy, chcą przynajmniej zachować pozory władzy nad reformą danej ustawy i zapewnić sobie przynajmniej wpływ na formalne jej obrobienie, więc oddają surowy projekt prawa do obrobienia swoim biurowym maszyneriom kodyfikatorskim, i tu zaczyna się przy zielonym stole formalna obróbka danego przedmiotu.

 

            Na tle projektu ogólnego, nieraz szczęśliwie pomyślanego, zaczyna się teraz praca biurokratycznego aparatu, który na dostarczonej kanwie zaczyna haftować najzawilsze komplikacje. Bierze się tysiące szczegółów, możliwości i wątpliwości, wyszukuje się niejasności na białym i krzywizny na prostym i niby dla zapobieżenia nieporozumieniu lub fałszywej interpretacji ustawy, zaopatruje się ją w tysięczne kazuistyczne przyczepki, które zamiast rzecz samą rozjaśnić, jeszcze bardziej ją zaciemniają i same znów wymagają licznych dodatków dla ich wyjaśnienia i dla ułatwienia stosowania ustawy samej. W tym istnym nieraz morzu paragrafów, ustępów, odsyłaczy, wyjątków od reguł, które znów są wyjątkami – w tym labiryncie najsprzeczniejszych z pozoru, a jak często późniejsze doświadczenie poucza i w rzeczywistości, przepisów, z których każdy zagmatwany jest niezliczone razy z całym aparatem innych postanowień, wyznaje się i orientuje zaledwie z trudnością umysł zawodowego jurysty, wygimnastykowany przez długoletnie studia prawne i ciągłe manipulowanie ustawami i przyuczony do najzawilszych łamigłówek, więc nie dziw, że dla ogółu społeczeństwa, mającego poczucie prawa, lecz nieobowiązanego znać się na jego przepastnych bezdrożach, staje się ustawa, wypracowana przez mechaników prawodawczych, papirusem, zapisanym językiem i pismem sanskrytu, który czyta na kuli ziemskiej ledwie kilkunastu ludzi.

 

            Ustawa jest ślicznie opracowana, bogata w paragrafy, obmyślana na wszelkie wątpliwości, tylko zapomniano w niej o jednym koniecznym postanowieniu tj. o obowiązku odszkodowania obywateli państwa za stratę czasu, potrzebnego do przyswojenia sobie jej zawiłych postanowień, wymagających skomplikowanej mnemotechniki. Jest to wykwit idei biurokratycznego prawodawstwa, które daje prawo nie dla ludu, lecz dla wybranych umysłów, a ty szary tłumie, bądź kontent, że masz ustawę i nic sobie z tego nie rób, że jej nie rozumiesz i nigdy znać nie będziesz, bo będą tacy, co cię w sam czas na twej skórze jej sekretów nauczą!

 

            Czy można w tych warunkach mówić o zaufaniu społeczeństwa do prawa, i czym, jeżeli nie terroryzmem biurokratyzmu prawodawczego, jest wobec tego postanowienie powszechnej księgi ustaw cywilnych, że „nieznajomość prawa nie uwalnia od odpowiedzialności”?

 

            Jeżeli  jeszcze uwzględnimy, że nad tworzeniem łamigłówek ustawowych pracuje nie jedna wyłącznie maszyna, lecz najczęściej kilka gatunków czynników, w więc parlament uchwalający ustawę ramową, sejmy krajowe i władze państwowe centralne i krajowe wydające do ustaw rozporządzenia wykonawcze, dalej reprezentacje i władze powiatowe, wydające okólniki, które mają dane przepisy objaśniać, to w rezultacie znajdziemy zrozumienie owego obrazu pomieszania pojęć prawnych, kompetencji, nieznajomości ustaw i braku zaufania do władz i do wydawanych przez nie przepisów, jaki daje się spostrzegać codziennie w życiu dzisiejszego społeczeństwa.

 

            Zdawałoby się może, że zarzut powyższy, zrobiony dzisiejszemu prawodawstwu, iż za mało bierze na wzgląd przy tworzeniu prawa, czynnik samorządny społeczeństwa i jego wrodzone poczucie prawa, znajduje odparcie w tym, że przecież w ciałach parlamentarnych, nie kto inny, lecz właśnie reprezentanci ludności, ludzie praktycznie uzdolnieni, decydują o treści i formie przygotowywanych przez biurokrację ustaw i uchwalają je, przyjmując paragraf za paragrafem, a nadto już przed wprowadzeniem projektu ustawy na porządek dzienny obrad ciała prawodawczego daje się ludności sposobność w drodze ankiet, kwestionariuszy i innych środków wyrazić swoją opinię na zasady i szczegóły projektu.

 

            W oświetleniu rzeczywistych stosunków zarzut ten nie wytrzymuje krytyki. Z jednej strony wystarczy choćby pobieżnie znać sposób funkcjonowania dzisiejszych parlamentów, aby zrozumieć, że tam, gdzie taką rolę grają względy partyjne i polityczne, gdzie zacietrzewienie z powodu waśni narodowościowych i socjalnych zajmuje umysły, zresztą zimne i krytyczne, tam nie może być miejsca na ocenianie doniosłości formalnego wypracowania ustaw, a nawet ich zasadniczych podstaw, i że tam nie ma czasu na przykrojenie biurokratycznych wypracowań do rzeczywistych stosunków i potrzeb społeczeństwa.

 

            Rezultatem tego lekceważenia stylizacji ustaw jest przewaga w każdej ustawie elementu biurokratycznego – niepraktyczność przepisów prawnych, sprzeczność ich z zagadnieniami najnowszych objawów życia, a często wprost bezmyślność ustawy.

 

            Kalendarz parlamentarny, wypełniony wiecznym młóceniem tych samych tematów politycznych i oratorskimi popisami, nie pozwala na ostrożne przetrawienie najważniejszych ustaw, które przepuszcza się przez pytel obrad komisyjnych i plenarnych. Nic więc dziwnego, że w tym stanie rzeczy wychodzą otręby i plewy z młyna prawodawczego (s. 231-236).

 

            Prawo biurokratyczne żyje, ale życiem sztucznym, oddycha powietrzem urzędu, który je stworzył i nim kieruje; ono zna jeden cel samolubny i nierozumny: wykazywać swoje istnienie szeregiem bólów i przykrości, jakie swoim działaniem sprawia; właściwy cel tj. współdziałanie w rozwoju życia jest mu obojętnym, bo ani pochodzeniem, ani działaniem swym nie jest związane z rzeczywistością. Jego tryumf to statystyka wypadków, w których dało wyraz swej mocy, kładąc ciężką rękę na swobodnej dążności społeczeństwa do samodzielnego rozwoju. Prawo biurokratyczne nie usuwa się, tak jak prawo czuciem społecznym zrodzone, dyskretnie na drugi plan, pamiętając o tym, że jest tylko środkiem kultury, ale nie jej celem, lecz butnie wysuwa wszędzie naprzód swoje „ja”, nie uznając innych współczynników dobrobytu ludzkości (s. 242-243).

 

Reklamy

Skomentuj

Wprowadź swoje dane lub kliknij jedną z tych ikon, aby się zalogować:

Logo WordPress.com

Komentujesz korzystając z konta WordPress.com. Wyloguj /  Zmień )

Zdjęcie na Google+

Komentujesz korzystając z konta Google+. Wyloguj /  Zmień )

Zdjęcie z Twittera

Komentujesz korzystając z konta Twitter. Wyloguj /  Zmień )

Zdjęcie na Facebooku

Komentujesz korzystając z konta Facebook. Wyloguj /  Zmień )

Connecting to %s