Józef Olszewski, Biurokracja (część pierwsza)

Praca Józefa Olszewskiego (działacza społecznego i gospodarczego, publicysty, żyjącego w latach 1867-1922), zatytułowana po prostu Biurokracja,  (wydana w 1903 roku nakładem Księgarni Polskiej B. Połonieckiego we Lwowie oraz E. Wendego i Sp. w Warszawie) rozpoczyna się typowym „polskim” stwierdzeniem: Stoimy przed zaostrzającym się z dnia na dzień problemem reform społecznych. Niezadowolenie z istniejącego porządku rzeczy postępuje z każdym dniem ku coraz wyższym dziedzinom urządzeń życia społecznego, ogarniając już nawet stosunki, uważane do niedawna za wzorowe, a przynajmniej za godne obrony. (…) Nadzieję spokojnego, drogą łagodnej ewolucji przychodzącego rozwiązania zagadnień życia ludzkości odbiera doświadczenie codzienne, świadczące, że za wiele kierunków obiera myśl ludzka, szukająca środków usunięcia złego, a za mało wypadków, w których by powołani do narady lekarze chorób społecznych zgodzili się na jedną diagnozę i na jeden system leczenia. Roi się formalnie w nauce – polityce, prasie i na innych polach dyskusji teoretycznej i praktycznej od znakomitych powag, a więcej jeszcze od znachorów patologii socjalnej, każdy dzień przynosi nowe pomysły uzdrowienia ludzkości, a tymczasem choroby komplikują się z każdym dniem bez nadziei trwałego polepszenia (s. 3-4).

 

Recepty dla cierpiącego społeczeństwa pisać mogą wszyscy i korzystają też na szeroką skalę z tej wolności, lecz środki stosować mogą i powinny – zauważa autor książki – czynniki, mające siłę i zdolność wprowadzania  ich w życie. Do tych czynników należą w pierwszej linii reprezentacje własnej woli społeczeństw,  a więc ów wielogłosowy myśliciel, powołany do uszczęśliwiania narodów, tj. parlament; na drugim miejscu państwo, najstarszy z tradycji i powołania związek społeczny dla obrony interesów jednostki, poza tymi powagą autorytetu owianymi czynnikami winna być lekarzem społecznym nauka, oparta na historii i znajomości życia, a wreszcie prasa i samoistne związki socjalne i polityczne.

 

            Jak jednak żądać spełnienia roli lekarza od wymienionych wyżej czynników – pyta Olszewski – kiedy niektóre same złożone ciężką chorobą wołają o pomoc w rosnącym z dnia na dzień osłabieniu i apatii (s. 4).

Negatywną opinię o parlamentach autor podkreśla, cytując m.in. fragment pracy Zygmunta Balickiego Parlamentaryzm: Objawem najbardziej przyczyniającym się do zdyskredytowania parlamentaryzmu w oczach współczesnych jest dezorganizacja duchowa, której obraz przedstawia większość ciał prawodawczych. Poziom toczących się debat jest nadzwyczaj niski i ma raczej za przedmiot starcia stronnicze, niż rzeczowe wyjaśnienie stojących na porządku dziennym kwestii; zapadające uchwały rzadko odpowiadają zbadanym gruntownie potrzebom społecznym i pobudkom czystego dobra publicznego, po większej zaś części są wynikiem oddziaływań ubocznych, wypadkową wpływów osobistych, grą złożonych czynników parlamentarnych i pozaparlamentarnych, tak, iż kwestie natury najwyższej (…) rozstrzygają się na podstawie pobudek najniższych; poklask i posłuch otrzymują, nie najsilniejsze argumenty, ale hasła trafiające w namiętności chwili; uchwalone już ustawy i prawa okazują często w zastosowaniu praktycznym takie wady, że muszą być co prędzej zniesione, gdyż wprowadzają tylko zamęt w funkcjach państwowych; głosowania w parlamencie są nieobliczalne; decydujący wpływ wywiera na nie jedna zręcznie wypowiedziana mowa, nastrój chwili lub uniesienie; na koniec coraz częściej powtarzające się sceny osobistych zajść pomiędzy posłami, wzajemnych obelg, zniewag czynnych i pojedynków czynią z posiedzeń parlamentarnych prawdziwą widownię burd ulicznych (s. 5-6).

 

Trzeba by więc – dowodzi dalej Olszewski – zwrócić się o radę i pomoc do państwa, tego czynnika, uważanego dotychczas za uosobienie pojęcia niespożytej siły, bezstronności, powagi i całkowitego oddania się na usługi interesów społecznych i gospodarczych. I tu jednak doznać przychodzi zawodu i rozczarowania, bo jak przekonuje bliższe poznanie stanowiska, jakie dzisiejszy ustrój państwowy zajmuje w objawach życia społecznego, nie ma w organizmie nowoczesnego państwa tej pełni zalet i tych sił leczniczych, które by zdołały przyśpieszyć panowanie zgody, wzajemnej miłości i dobrobytu powszechnego, jeżeli już nie wśród całej ludzkości, to przynajmniej wśród narodów mających pretensję do posiadania nowoczesnej kultury (s. 7).  

 

Kto winien, że wady w ustroju i działalności władz administracyjnych, mimo ogólnego ich odczuwania nie mogą doczekać się naprawy? – zapytuje autor w przedmowie książki (s. V) i odpowiada już w jej tytule, a uszczegóławia tę odpowiedź w pierwszym rozdziale pracy (Uwagi ogólne): W miarę jak zaczęto zagłębiać się w badaniach nad właściwym charakterem działalności państwa, spostrzeżono, że między interes jednostki a pomiędzy zadania dobra ogólnego zaczyna się wsuwać powoli, ale statecznie cień, zasłaniający sobą widok na właściwe cele życia. Zamiast wymarzonej i oczekiwanej od państwa obrony przed bezprawiem, pojawiła się ciężka zapora na drodze życia ludzkości, nieprzepuszczająca czasem na ścieżki bezprawia, ale broniąca też bezmyślnie i drogi do uszczęśliwiania narodów własnym działaniem. Zamiast wymarzonej równości wobec prawa, ujrzano równość, jaką zaczęli okazywać wszyscy w słabości wobec nowej siły; przyszło braterstwo ludów, ale nie w złożeniu broni wzajemnych walk, lecz właśnie w walce przeciw wspólnej przeciwniczce wszelkiej swobody, która się stała dla narodów zrodzona z przerostu idei państwowej biurokracja.

 

            Oczekiwano po państwie spełnienia wypisanych na sztandarze tej instytucji haseł: >>tylko we mnie i tylko przeze mnie droga do osiągnięcia zadań ludzkości!<< tymczasem ujrzano, że działanie państwa i jego organów dąży do całkiem innych celów, bo do uzyskania władzy dla władzy i siły dla niej samej, ale nie dla celów, które winny leżeć poza i ponad pojęciem instytucji państwa (s. 12-13).

 

Na zakończenie swych wstępnych uwag Olszewski jeszcze raz dobitnie wyraża opinię, iż biurokracja należy do najgłówniejszych dziś chorób społeczeństwa, które nie mają charakteru lokalnego. t. j. nie dotykają jednej szczegółowej części organizmu społecznego, a przeto nie dadzą się usunąć radykalnie nawet przez amputację tej części, lecz tkwią w całym organizmie i zatruwają całe jego życie (…) Ona pasożytuje w sokach najżywotniejszych całego organizmu społecznego, niszcząc wszelkie swobodne i zdrowe życie (s. 17).

 

Wynotowuję smakowite fragmenty dotyczące historii biurokracji, pochodzące z książki Olszewskiego: Kiedy z biegiem czasu i z postępem życia publicznego zaczęły się komplikować stosunki społeczne, zaczęto się starać, nie o usuwanie trudności i przeszkód do jak najdalej idącego upraszczania form, w jakie stosunki te ujmować należało, lecz zadawalano się tworzeniem coraz większej ilości agentów tj. urzędników i coraz więcej krępowano swobodę obywatelską. Im więcej przybywało urzędów, tym więcej musiało przybywać spraw, bo każdy nowy urząd stawał się źródłem samodzielnie ze siebie bez współdziałania ludności sprawy rodzącym i znów do ich załatwienia nowych urzędów potrzebującym i tak powstawało owe błędne koło, które zaczęło tłoczyć cały cywilizowany świat, nie zostawiając nadziei i możliwości wyjścia.

 

            Tymczasem łatwo można było przewidzieć, że tak, jak klasztory nie były w stanie w wiekach średnich utrzymać monopolu władzy i wpływu w dziedzinie ducha, skoro nabywanie skarbów wiedzy i nauki stało się prawem dla wszystkich dostępnym, tak też dotkliwą ponieść musi klęskę biurokracja, dumna na swoją wszechwiedzę i jedynowładztwo w dziedzinie spraw publicznych z tą chwilą, kiedy polityczne uświadomienie obejmie nieruchome dotychczas i podatne dla samowoli klasy społeczne.

 

            Mimo jednak doznania znacznych strat w jednym kierunku, zatrzymywała biurokracja za to pod innymi względami bardzo szeroką jeszcze władzę i wpływ, bo umiała przewyższać wszelkie inne warstwy społeczne zręcznością w kierowaniu sprawami publicznymi i znajomością zasad administracji, zaletami nabytymi przez długoletnie ćwiczenie, nie mówiąc już nic o pewnej przeciętnej powierzchownej wyższości ogólnoludzkiego wykształcenia.

 

            To było tym łatwiejsze do osiągnięcia, ile że cała administracja spraw publicznych a państwowych w szczególności, otrzymała tak ściśle mechaniczny kierunek, że trzeba było być rzeczywiście już uczonym mechanikiem biurokratycznym, aby w tej gmatwaninie formy i szablonu móc znaleźć początek i wyjście dla każdej drobnej nawet sprawy.

 

            Zapewnić sobie tę władzę przychodziło biurokracji tym łatwiej, że była ona zawsze skorą do usług dla czynników panujących i umiała stać się dla nich niezbędną.

 

            Najlepiej świadczy o łatwości, z jaką biurokracja zakorzeniała w organizmach społecznych swoją szkodliwą działalność, ta okoliczność, że nawet prądy i zasady konstytucjonalizmu i reprezentacji ludu w rządzie, które zdołały wyrobić sobie drogę do reformy systemu rządów, nie zdołały zmienić na niekorzyść biurokracji jej nienaturalnych prerogatyw, i mimo zmiany zasadniczej w systemie rządów, biurokracja, jak uczy historia nowszych czasów Francji, została w państwie demokratycznym tym, czym była w państwie absolutystycznym, korporacją hierarchicznie zorganizowaną, ciągnącą siłę i blask swej władzy z idei istoty panującej, korporacją stojącą nad ludem i będącą państwem w państwie.

 

            Im więcej ludzkość postępowała w kulturze, im więcej interesy publiczne i społeczne się mnożyły, tym dokuczliwiej występowały objawy nadnaturalnej preponderancji i biurokratycznego żywiołu, uważającego państwo, lud i jego sprawy za swoją przyrodzoną domenę.

 

            Biurokracja i wielorządztwo były z natury swej oligarchią, z wszystkimi temu systemowi społecznemu właściwymi błędami. Biurokracja zapewniała, że ona jedynie tylko dobro ludzkości ma na oku. Tymczasem przykłady zaczęły wykazywać coś zupełnie przeciwnego.

 

            Udowodniały one na każdym kroku niezbicie, że armia urzędników, stworzona do walki z bezprawiem i powołana do kształcenia w społeczeństwie poczucia prawnego i znajomości prawa, zaczyna używać swojej broni to jest paragrafów i ich przepastnych bezdroży już przeciw samemu ludowi i jego najważniejszemu skarbowi politycznemu tj. przeciw wolności życia i działania, więc nic dziwnego, że zwolennicy rzeczywistego dobra ludu przychodzić musieli do przekonania, iż emancypacja z pod wielorządztwa biurokracji i powołanie obywateli państwa do samodzielnego działania w rozlicznych sferach życia państwowego jest jedynym ratunkiem przed terroryzmem urzędnictwa.

 

            Równocześnie z tym dążeniem szermierzy wolności i samorządu spostrzegać musieli panujący, że węzły łączące ich z ludem i dające siłę ich władzy i uprzywilejowanej potędze zaczynają się rozluźniać i grożą zupełnym prawie zerwaniem. To też nie tylko starali się mechaniczny aparat centralizacyjnego systemu w rządach państwa utrzymać, ale jeszcze dążyć musieli do zacieśnienia i ześrodkowania organizacji biurokratycznej.

 

            Wzorem był dla nich Napoleon, który swoim genialnym umysłem przejrzał zalety karnej armii dla panowania nad stosunkami wewnątrz państwa imperialistycznego.

 

            Trzeba było w tych czasach przełomowych oprzeć się na czymś w państwie. Arystokracja rodowa upadła w wirach walk socjalnych, więc musiano obejrzeć się za inną podporą tronu i rządów i stworzono arystokrację biuralizmu.

 

            Tu i ówdzie musiano dawać ludowi pewne ustępstwa polityczne, więc je zaraz równoważono ścieśnieniami na innym, na pierwszy rzut oka mniej znaczącym polu politycznym i kiedy musiano już przyjąć z konieczności zasadę „przez lud dla ludu” to starano się czynić to w jak najbardziej ograniczony sposób.

 

            Ludy zdobywały się co prawda z dnia na dzień na coraz śmielsze żądania i rzeczywiście uzyskiwały powoli na niektórych polach swobodę decydowania o swoich losach, lecz za to równocześnie państwo stawało się fabryką aktów, państwem policyjnym. Ludowi dawano pozorna władzę, ale go zaczęto równocześnie śledzić, opisywać, ograniczać dany mu zakres samorządzenia różnymi kautelami, formami, przepisami, itd. Że to nie przyczyniało się do wyrobienia moralności i kultury politycznej, to jasne. Moralność ludu, to jego poczucie własnej wartości – a tam, gdzie poczucie to krępuje się i przytłumia środkami policyjnymi, tam musi w miejsce tego samoczynnego środka antyseptyki moralnej, wkroczyć sąd, więzienie i kara (s. 62-67). 

 

W dalszej części rozdziału poświęconego historii biurokracji Olszewski skupia się na jej rozwoju w czasach sobie najnowszych (XIX w.), ukazując stosunki między władzą, biurokracją i społeczeństwem: (…) biurokracja stała się od samego jej powstania siłą i potęgą elementarną, zazdroszczącą nieraz nawet władzy panującym i zapominającą, że od nich właściwie pożyczoną tylko ma władzę. Zachodzi teraz pytanie, czy w chwilach, kiedy państwu, lub panującemu porządkowi prawnemu, na którego straży państwo biurokrację postawiło, albo wreszcie dynastycznemu stanowi posiadania, groziło niebezpieczeństwo albo zewnętrzne, albo, co w historii nowszych czasów częściej miało miejsce, niebezpieczeństwo wewnątrz samego państwa, – czy wówczas biurokracja wyhodowana i wykarmiona ideą tych pierwotnych potęg, stanęła w obronie swych mocodawców i czy zasłoniła swym wpływem i swoją mocą istniejący stan rzecz przed katastrofami zamachów przewrotowych?

 

            Pobieżna choćby znajomość tych zmian politycznych, jakim ulegała Francja w latach 1815, 1830, 1848, 1852, Austria i Prusy w roku 1848, Księstwo Badeńskie w r. 1849, Włochy w r. 1859 i 1860 poucza, że biurokracja nie usiłowała nawet powstrzymywać tych gwałtownych przewrotów i bronić istniejącego porządku rzeczy, lecz poczuwszy ich rozmiar i żywiołową potęgę, poddała się dobrowolnie nowym kierunkom, starając się tylko z góry zapewnić dla siebie w nowej organizacji stosunków przeważny wpływ i znaczenie.

 

            W dziejach ostatnich wieków obalano trony i państwa – przewracano zupełnie stosunki społeczne w państwach cywilizowanych, ale w żadnym z tych wypadków istniejący porządek rzeczy nie znalazł obrony ze strony biurokracji. Ona przyzwyczajona do ślepego posłuszeństwa nie widziała i nie badała, kto rozkazuje, trzymając się hasła: > Le roi est mort, vive le roi!< przywykła orientować się w jednej chwili i akomodować nowemu porządkowi rzeczy, który niedawno przedtem byłaby z całą zaciekłością zwalczała, jako bezprawie lub zdradę stanu, i nowemu władcy, którego byłaby niedawno uważała za uzurpatora. W wielu wypadkach dzieje dostarczyły dowodów, że biurokracja to broń obosieczna dla potęgi, która jej moc nadaje.

 

            Otwierając na oścież drzwi do urzędów publicznych, każdemu, kto się tylko do tego zawodu zgłosił, bez względu na to, czy z tytułu swych cnót obywatelskich i swych zdolności ma do tego kwalifikację, spotęgowały nowoczesne instytucje z jednej strony apetyt ogólny na posady urzędnicze, a z drugiej strony ułatwiły rządom zjednywanie sobie jak najliczniejszych stronników w szeregach podwładnych figur urzędowych. Równocześnie system, dla urzeczywistnienia którego tworzono i rozdawano cały szereg nowych urzędów, stawał w otwartej opozycji do urządzeń demokratycznych, więc za jednym zamachem krępowano swobodę życia obywatelskiego więzami rosnącej maszyny państwowej i obciążano ludność coraz bardziej rosnącymi wydatkami na utrzymywanie armii urzędniczej (…).

 

            Lecz nie samo tylko mnożenie urzędów potęgowało siłę biurokracji i jej zgubne oddziaływanie na stosunki społeczne, gdyż równocześnie postępowała inna strona organizacji tej nowej potęgi światowej.

 

            Wzrastający organizm urzędów z ich chciwymi wpływu i władzy funkcjonariuszami widząc, że nie da się w drodze legalnej uzyskać oficjalnego pretekstu do skrępowania społeczeństwa swym wpływem, zwłaszcza od czasu, kiedy wzrastające dążności do swobód obywatelskich postawiły zasadę, że władza administracyjna nie powinna sama przez się w życiu politycznym odgrywać żadnej roli i nie powinna mieć żadnego w tej dziedzinie wpływu, począł przemyśliwać nad rozszerzeniem sposobności do kontaktu ze społeczeństwem za pomocą coraz silniej zawikłanych i coraz bardziej swobodę obywatelską krępujących przepisów formalnych. Gdyby choć prawodawstwo było zatrzymało sobie zupełną ingerencję i wyłączne prawo do wydawania przepisów formalnych, można by było utrzymać w rękach reprezentacji obywatelskich ścisłą miarę w tworzeniu i usuwaniu tych prawideł drobnostkowych, które prawa nie stanowią, ale je kształtują z korzyścią lub niekorzyścią dla ludności. Tymczasem prawodawstwo powodowane dziwną nieostrożnością, wypuściło prawie wszędzie to ważne prawo ze swych rąk, pozostawiając je w rękach władz administracyjnych.

 

            Przypuszczano mylnie, że tylko treść samej ustawy zasadniczej może krępować obywatela i dotykać jego praw prywatnych i politycznych, że natomiast forma i szczegóły wykonania nie mogą źle oddziaływać. Mylono się jednak, i to bardzo. Późniejsze doświadczenia zaczęły pouczać, że ustawy, będące w zasadzie dobrodziejstwem ludzkości, stają się przez fałszywą, tendencyjnie krępującą i wadliwą formę ich wykonania, przekleństwem i zgubą kultury i dobrobytu.

 

            Temu rozwojowi formalizmu i temu przerostowi wpływu biurokracji sprzyjało przez długi czas aż do chwili obecnej zbyt w ludzkości zakorzenione nawyknienie do niewoli politycznej i ekonomicznej. Ludzkość tak przywykła oczekiwać wszystkiego od państwa, i sama niczego nie stwarzać i o żadnej innowacji nie myśleć, że przyjmowała w milczeniu i z fałszywym nieraz zadowoleniem przesadna opiekę i troskę biurokracji o jej byt i losy, zapominając o tym, że wygodne na pozór zrzeczenie się kłopotów, ośmielać będzie coraz bardziej opiekunów do skrępowania oddających się pod opiekę obywateli i że o oddaniu na powrót raz zagarniętej władzy nie będzie można już nigdy myśleć.

 

            Wzrost coraz to innych i coraz więcej życie publiczne krępujących wynalazków na polu biurokratyczno-administracyjnym miał jeszcze między innymi za przyczynę ową ślepą manię naśladownictwa i owo fałszywe zamiłowanie do źle pojętej symetrii w organizacji społeczeństwa i państwa.

 

            Skoro skrępowano przemysł tysiącem zastrzeżeń i wymogów prawno-administracyjnych, zasadą koncesji, stemplami, opłatami, statystyką robotniczą, opieką przejętych duchem biurokracji inspektorów przemysłowych, itp., więc nie wypadało dla symetrii nie zrobić tego samego z handlem, potem z rolnictwem, literaturą, sztuką, które zaledwie dla oryginalności pozostawiono na razie we względnej jeszcze swobodzie, nie żądając koncesji na pisanie wierszy lub malowanie obrazów, choć pamiętano o nich na innej drodze, nakładając na literaturę i prasę więzy, z których do dziś dnia nie mogą się jeszcze wyzwolić.

 

            Stworzywszy organizm urzędów i ich funkcjonariuszów i oddawszy w ręce ich potężny wpływ na stosunki ludzkie, trzeba było pomyśleć o kontroli ze strony państwa nad tym nowym organizmem, bo o kontroli ze strony obywateli nie mogło w danych warunkach jeszcze być mowy. Do tej kontroli trzeba było znów stworzyć szereg dalszych urządzeń i szereg instytucji, tysiące kółek w maszynie państwowej, które jeszcze bardziej skomplikowały ruch mechanizmu administracyjnego i skrępowały jeszcze bardziej ludzkość we więzy zrobione ze środków dostarczonych przez nią samą.

 

            Aby umożliwić mimo to jakie takie życie, trzeba było całej serii przepisów – do nich znów komentarzy, objaśnień, okólników, itp. i w ten sposób powstał istny labirynt, uniemożliwiający postęp ekonomicznego i moralnego dobrobytu.

 

            Każda instytucja ludzka bez wyjątku od poczęcia swego nosi w sobie zaród wypaczenia swego celu i zaród błędów, które mogą zniweczyć jej powołanie – jeżeli w jej organizacji popełnione będzie tak kardynalne zboczenie i tak kardynalny błąd, jak to miało miejsce w organizacji urzędów w ogólności.

 

            Instytucja urzędów w ogólności, a urzędów państwowych w szczególności miała cel na wskroś kulturalny i społeczny, a to zniwelowanie ideą równości wobec prawa i państwa wszystkich samowoli i działań indywidualizmu, przekraczającego miarę dobra ogólnego, lecz cel ten przez przeoczenie niebezpieczeństwa, jakie rośnie ze zbytniego postępowania środków dla idei wytycznej, został spaczony. Środki doprowadzono do nieprzewidywanego rozkwitu, ale w blasku, bijącym od potęgi tych środków zgasł i znikł obraz samego celu.

 

Zdawałoby się, że na osłabienie przedstawionego wyżej nadmiernego wzrostu biurokracji powinno było wpływać zwycięstwo idei liberalnych na polu gospodarczym, jakim odznaczał się koniec XVIII-go i początek XIX-go wieku. Wolność przemysłu, handlu, komunikacji powinna była sprowadzić ad minimum potrzebę mnożenia funkcjonariuszów państwa.

 

            Były to jednak, jak uczy dzisiejsze doświadczenie, objawy przelotne, biurokracja oglądnęła się wnet za swoim coraz bardziej niknącym polem wpływu i działania i pod pozorem obrony słabszego przed silniejszym zaczęła na nowo brać ich obydwóch w karby i więzy swojej wszechpotęgi.

 

            Podczas kiedy przez jakiś czas zdołała utrzymywać się przynajmniej w teorii zasada, że rozwój życia gospodarczego należy o ile możności pozostawić prywatnej inicjatywie jednostki i samorządnych organizacji, to następnie zaczęły narody zdążać tym szybciej i zdążają obecnie do upaństwowienia i inkamerowania wszelkich gałęzi życia gospodarczego, szczególniej na polu komunikacji i monopolów (s. 71-78).

 

Autor Biurokracji kończy swoje rozważania historyczne podrozdziałem zatytułowanym Jak się broniła Anglia przed biurokracją, wymieniając ją jako jeden z niewielu krajów, w których biurokracja nie znajdywała dla siebie gruntu i dziś go tam nie znajduje.

 

Anglia jest obrazem państwa, w którym – pisze Olszewski – od bardzo dawnych czasów istniał system rządów, powołujący lud do stanowienia o tym, co stosunki społeczne dla jego korzyści wymagają i to, o wszystkim, co przez lud i dla ludu stać się może.

 

            W systemie tym członkowie związku społeczno-państwowego załatwiają wspólne ich kategorii sprawy sami, własnym staraniem i własną mądrością, bezwarunkowo nie mniejszą od mądrości płatnych mechaników administracyjnych, a naczelnej głowie państwa, czy to jednostce, czy naczelnej korporacji prawnej pozostaje tylko ogólne kierownictwo spraw wspólnych wszystkim pojedynczym kategoriom związków społecznych. Państwo jest wówczas, nie maszynerią i stadem złączonym przymusem, siłą i wolą jednostki w sposób całkiem przypadkowy i mechaniczny, lecz instytucją organicznie związaną, w której jeden organ bez drugiego, ani całość bez części istnieć a tym mniej rozwijać się nie może. Wówczas rządy państwa działają z dołu ku górze, spoczywając na szerokiej podstawie współdziałania wszystkich obywateli państwa dla jego dobra z wrodzonego instynktu potrzeby takiej organizacji, ale nie z narzuconego pseudo-interesu i są w rzeczywistości wyrazem woli i zapatrywań ogółu obywateli.

 

            Anglia dawała od dawnych czasów przykład praktyczności i możliwości takiego systemu administracji zwanego w jej języku „Selfgovernment” we wszystkich dziedzinach życia państwowego na tle, zdawałoby się niemożliwym, monarchii dziedzicznej.

 

            Administracja angielska odznacza się tym, że w Anglii parlament ma obok zadań prawodawczych równocześnie i naczelne kierownictwo i nadzór nad sprawami administracji, bez równoczesnej centralizacji, praktykowanej na kontynencie.

 

            Parlament tamtejszy ma wprawdzie ingerencję we wszystkich ważniejszych sprawach administracji, które cywilizacja nakłada na państwo, ale obcą mu jest owa chciwość władzy i zazdrość o władzę, zwyczajna na kontynencie, bo cały duch angielskiego życia publicznego ze wszystkimi w tymże do rozwoju doszłymi społeczno-państwowymi stosunkami oparłby się zasadniczo i energicznie takiej tendencji.

 

            Co do prawodawstwa, to parlament angielski zadowala się uchwalaniem najogólniejszych zasad prawnych, zastrzegając sobie decyzję co do pojedynczych wyjątków.

 

To nie ukróca autonomii obywatelskiej w pojedynczych stosunkach, o ile ona mieści się w ramach obowiązujących ustaw. Pod tym ostatnim warunkiem pozwala system rządzenia w Anglii pojedynczym warstwom społecznym i gospodarczym na wykonanie własnego, mniej lub więcej samodzielnego prawodawstwa, do uregulowania własnych partykularnych stosunków i ogranicza się na udzielaniu tym związków przywilejów, konstytucji (chartes), którymi przepisuje miarę i zakres ich władzy prawodawczej. Powodzi ustawodawczej (Vielgesetzgeberei) mimo to nie ma w Anglii, bo te, przez czynniki lokalne ze znakomitym znawstwem swoich potrzeb ułożone i uchwalone ustawy nie ulegają tak częstym zmianom jak gdzie indziej.

 

Angielski rząd parlamentarny posiada dalej co prawda „jus supremae inspectionis” w najszerszym tego słowa znaczeniu, tj. prawo wkraczania kontrolującego w gospodarstwo pojedynczych autonomicznych związków, ale czyni użytek z tego prawa tylko w bardzo ważnych i wyjątkowych wypadkach, a wiemy, że właśnie cechą państwa wolnego od biurokracji jest ta pewna miara rządu kierującego w wkraczaniu nadmiernym na pole zakresu działania związków społecznych i autonomicznych instytucji.

 

Parlament angielski jest nie tylko najwyższym czynnikiem prawodawczym, ale i najwyższą władzą administracyjną. Może on żądać jako najwyższy czynnik administracji przedłożenia sobie wszelkich aktów dochodzeń, protokołów, rachunków, wykazów dotyczących administracji państwa w ogólności lub pojedynczych spraw, albo może delegować komisje ze swego łona do sprawdzenia i zaopiniowania tychże i poddać zbadaniu każdy dział administracji, może wezwać każdego obywatela państwa przed swój majestat, aby złożył izbie lub wydelegowanej przez nią komisji ustne wyjaśnienie co do spraw administracji i może sam, bez odnoszenia się do władz, pociągnąć każdego urzędnika państwowego do odpowiedzialności.

 

Prawda, że przy tej nadzorczej władzy administracyjnej parlamentu nie może być mowy o tej jednostajności działania i o tej ciągłości w kontrolowaniu spraw  administracyjnych, jaka istnieje w państwach biurokratycznych, bo parlament funkcjonuje tylko czasowo, a nadto brakuje także owych pośrednich czynników do utrwalania działalności parlamentu, bo nie ma tam zupełnie skomplikowanej maszynerii urzędów i owej hierarchii urzędnictwa, za pomocą której w innych państwach wykonuje się nieprzerwana ciągła kontrola nad życiem publicznym, ale ostateczna korzyść, tj. swoboda życia społecznego i poczucie prawa stanowi wyższość godną zazdrości. W Anglii nie ma też odrębnej klasy ludzi, którzy by służbę państwową obierali sobie za rzemiosło i wyłączny zarobek i zawód, słowem nie ma tam właściwej biurokracji.

 

W Anglii administracja szczegółowa polega na przesiąknięciu w społeczeństwo tych zasad, reguł i ograniczeń, które wydana ustawa raz unormowała; kierownicy oddziałów ministerialnych nie zajmują się szczegółami i drobnostkami, tak jak w innych państwach, lecz pozostawiają je organom, czynnikom i władzom samorządnym, które od nich nie są zależne, bo zasadą administracji angielskiej jest poruczać wszystko to samodzielnej inicjatywie i działalności ludu, na co tylko znajdą odpowiednie siły i środki w samej ludności. Przez to unika się tego morza ustaw, przepisów, instrukcji, rozporządzeń i innych urządzeń koniecznych w państwach, gdzie władza rządowa, a właściwie biurokracja macza wszędzie swą rękę, wszystkim rządzi i wszystko usiłuje kontrolować.

 

Niektórzy zarzucają, że to tylko w Anglii jest możliwe, gdzie u ludności wrodzone jest poczucie prawa, obce rzekomo innym szczepom i rasom. Na to odpowiedź jest łatwa: Nie ma nic na świecie wrodzonego, bo gdyby przymioty i cnoty były wręcz przyrodzone, to nie mogłaby mieć miejsca żadna cywilizacja ani kultura.

 

Są pewne skłonności wrodzone, to prawda i te właśnie można albo kształcić przez przychylne stosunki i urządzenie, albo doprowadzać do powolnego wytępienia i przygniatania przez zły system stosunków współżycia.

 

Tak się ma rzecz i z tym poczuciem prawa. Tam, gdzie się ludności nie pozostawia żadnego pola do samoistnego działania i samodzielnego sądzenia o swoich sprawach, tam nie może się to poczucie wyrobić. W Anglii od wieków zostawiano obywatelskiej inicjatywie i pracy znaczną część tych obowiązków i czynności, które w innych krajach spełnia za mozołem państwo, posługując się przy tym nieodzownie pomocą biurokratycznego systemu. To, co gdzie indziej nazywają wdzieraniem się ludu w prawa autorytetu, to w Anglii jest podstawą rządzenia.

 

Tym też tłumaczyć sobie należy, że w Anglii zamiast tej apatii obywatelstwa do życia publicznego, jaką widzimy w innych nie mniej kulturalnych krajach, spostrzegać się daje uogólniony praktyczny zmysł porządku prawnego, znajomość praw i obowiązków i owo zainteresowanie się wszystkim, co dotyczy chwały i dobrobytu narodowego, bo każdy obywatel przyzwyczajony jest widzieć wszystko, a przede wszystkim siebie samego zawsze w odniesieniu do tych zasadniczych obowiązków narodowych, a przy tym czuć godność, jaka mu jako członkowi całości z tego tytułu przysługuje.

 

Sądząc tylko po rezultatach, widać, że w Anglii więcej zdziałano dla dobrobytu kraju aniżeli gdzie indziej, mimo że nie pisano tyle i nie drukowano o sztuce rządzenia i administrowania. Jako najdoskonalszy i najlepszy w skutkach okazał się tam system rządzenia, który najmniej daje odczuwać ludności ucisk, idący w połączeniu się w związek państwowy, który żąda ograniczenia swobód indywidualnych tylko o tyle, ile rzeczywiście tego potrzeba, i który w obywatelu państwa widzi przede wszystkim człowieka.

 

Najlepiej świadczy o racjonalności systemu angielskiej administracji okoliczność, że istnieje on w Anglii od wielu wieków i tylko dodatnie zbiera owoce. Dobrobyt tamtejszy, wolność nie przekraczająca granic samowoli i anarchii są dowodem, że system ten przeszedł znakomitą próbę. System ten wystarczył i okazał się doskonałym w Anglii nie tylko w czasach pierwiastkowych stosunków gospodarczych i społecznych, ale okazuje się doskonałym i dziś w bardzo skomplikowanych warunkach życia publicznego jednego z najbardziej kulturalnie rozwiniętych i przemysłowych krajów. Przydał się we wszystkich warunkach i we wszystkich częściach świata, gdzie doszła kultura szczepu anglosaskiego, a w koloniach i przede wszystkim w Stanach Zjednoczonych Ameryki Północnej doprowadził do rozkwitu życia i do dobrobytu, wzbudzającego zazdrość po drugiej stronie oceanu.

 

W ostatnich czasach już i w Anglii, gdzie, jak wyżej przedstawiono, nie znano przez długi czas, co to są władze o urzędniczym ustroju, zaczęto wprowadzać za złym przykładem państw kontynentalnych system administracji, jeżeli nie wprost biurokratyczny, to w każdym razie przypominający wzory urządzeń niemieckich i innych tym podobnych. Do połowy XIX wieku nie znano prawie w Anglii zawodowych urzędników administracyjnych, bo nie było nawet egzaminów państwowych dla kandydatów na urzędników. System samorządu „Selfgovernment” nie uznawał nawet pewnych pożytecznych urządzeń policyjnych, które pozostawał dowolnej organizacji czynników lokalnych autonomicznych. W szczególności miało to miejsce co do opieki nad ubogimi, coc do policji sanitarnej i co do urządzenia oświaty ludowej.

 

  Przez porównywanie analogicznych urządzeń na kontynencie i w nadziei, że one po przekultywowaniu na zdrowszy grunt angielski nie będą zdradzać tych samych wad, co na stałym lądzie, wprowadzano je powoli i w Anglii, dając tym początek tamtejszej biurokracji. Ponieważ nie było to urządzenie systematyczne, lecz luźne ustanowienie na nieprzygotowanym gruncie pojedynczych, nie złączonych ze sobą urzędów, przeto powstało wnet niezadowolenie i opór społeczeństwa przeciw groźnej innowacji nieznanych tam jeszcze niebezpieczeństw, mimo że kierownicy nawy państwowej i mężowie stanu zaczęli przekonywać społeczeństwo, że ostrożne wprowadzenie pewnej organizacji urzędów i urzędników zawodowych jest za względu na interes ludności nie tylko wskazane, ale i konieczne. Musi jednak doświadczenie smutnych przykładów porobionych na kontynencie, których echo przedostało się łatwo i poza kanał La Manche być silnym bodźcem, skoro walka wszczęta przed kilkudziesięciu laty miedzy rządem, który chce stworzyć dalsze kółka machiny biurokratycznej, a między broniącym się od tego społeczeństwem, nie tylko nie ustaje, ale z każdym dniem coraz bardziej się zaostrza (s. 81-88).

 

Reklamy

Skomentuj

Wprowadź swoje dane lub kliknij jedną z tych ikon, aby się zalogować:

Logo WordPress.com

Komentujesz korzystając z konta WordPress.com. Wyloguj /  Zmień )

Zdjęcie na Google+

Komentujesz korzystając z konta Google+. Wyloguj /  Zmień )

Zdjęcie z Twittera

Komentujesz korzystając z konta Twitter. Wyloguj /  Zmień )

Zdjęcie na Facebooku

Komentujesz korzystając z konta Facebook. Wyloguj /  Zmień )

Connecting to %s